Plugging The Embargo Loophole 古巴禁運的破綻秘辛

窺探雪茄在這場美國針對古巴持續了60年的嚴格禁運下扮演的關鍵角色

由Kevin Ting譯自cigaraficionado.com

(甘迺迪總統與艾森豪前總統於1961年四月在大衛營的合照。艾森豪簽署了第一個對古巴禁運條約， 甘迺迪則是把禁運升級。)

1961年2月在甘迺迪上任只有一個月之後，甘迺迪立刻要求他的國務卿對古巴起草一個更完整的禁運條約，為了持續削弱革命領袖卡斯楚領導的古巴。 其實在他前任的艾森豪政府已經針對出口到古巴的貨品以及從古巴進口的蔗糖實施禁運。 現在甘迺迪想知道近一步的限制對古巴的進口貿易是否可以加劇卡斯楚所面臨的困境同時也更符合當時的社會氛圍。

Dean Rusk國務卿在一份機密報告中回報當時從古巴進口主要的貨物有菸草、糖漿、新鮮水果以及蔬菜。 但全面實施禁運最受衝擊的則會是古巴雪茄，在1960年當年有大約五百萬美元的高品質雪茄進口到美國。有鑒於當時並沒有其他地區可以提供同樣品質的雪茄，如果對古巴雪茄全面禁運會對美國境內的消費者產生重大的影響。

甘迺迪身為眾所皆知的雪茄愛好者但他卻沒有在全面施行古巴禁運上聽從國務欽的警告。在簽署法案前他私下讓他的新聞秘書為他囤了一批他最愛的雪茄，H. Upmann Petit Upmanns。當秘書通知已經採購了1200支古巴雪茄後。甘迺迪露出了微笑並從他的抽屜拿出了一疊文件並在上面簽名。在那之後，所有來自古巴的產品都禁止輸入美國境內。古巴雪茄正式成為美國國內的違禁品。

事實上，剛開始只有來自古巴的雪茄是禁運品。但在其他地區使用古巴菸草捲製的雪茄依然持續的進口到美國境內。全面禁運條款則造成了美國雪茄產業的恐慌，因為再也無法進口由古巴菸草所製作雪茄。這段期間識貨的美國雪茄狂熱者還是持續的購買由古巴菸草製作的雪茄，但這反而成了加大禁運的力道。直到現在這些限制依然廣泛影響美國的雪茄消費市場。

(甘迺迪總統正享用著雪茄。在他頒布全面禁運前，他已經先囤了1200支 H. Upmann的雪茄。)

The Trade Embargo
貿易禁運

這場1960春天由艾森豪政府發起的禁運到甘迺迪的全面升級至今已經60年了。但在這一系列在經濟、外交上的措施並沒有辦法阻止卡斯楚對古巴發起的革命熱潮。 1960的3月17日艾森豪總統批准了一項CIA的機密提案。該計畫目的是為了讓古巴人民更靠向美國，進而取代卡斯楚政權。13個月後美方即發起了著名的「豬玀灣事件」。

但對美方來說最大的挑戰是幾乎所有的古巴人民都支持卡斯楚。負責美洲事務的副助理國務欽Lester Mallory在1960年4月提議既然沒有辦法有效的削弱卡斯楚的支持度，那就只能透過經濟的層面施加壓力。Mallory建議所有的面向都需要被考慮，目的就是削弱古巴的經濟活動。包括懲罰性的切斷對古巴的經濟援助，造成經濟衰敗影響人民生活。透過民怨再一次的推翻政府。

在卡斯楚將美國石油公司國有化，並拒絕停止提煉蘇聯石油後，艾森豪政府轉而實施貿易制裁並切斷了古巴的糖對美國的出口。在更多美國企業被古巴國有化之後，1960年總統選舉前幾週，艾森豪宣布禁止所有美國貨物到古巴(給人道救援團體的食物以及藥品不包含在內)。1961年1月在甘迺迪接任前美國已經有實施部分經濟禁運。

新總統上任後馬上就面臨來自於佛州的強硬派政客的壓力，希望藉由強硬的經濟措施圍堵古巴。國會議員Dante Fascell 表示禁運是必要措施並強烈敦促甘迺迪政府盡快執行。 甘迺迪原本三月要簽署行政命令實施，但卻在CIA要發動豬玀灣行動前推遲了計畫。襲擊失敗後美國隨即為了救回被俘虜的美方人員跟卡斯楚進行了秘密談判，導致經濟制裁再度推遲。
到了1962年的2月，甘迺迪發布了總統公告3447號，對古巴施行全面禁運。授權財政部實施禁令並賦予對於禁令內容的自由裁量權。1962年2月7號上午12點01分美國對古巴的禁運立即生效。

A Potential Loophole
潛在的漏洞

在禁運實施八天後，坦帕論壇報頭條刊登了標題為 「來自加拿大的雪茄也要禁運 」，關務人員表示使用古巴菸草的加拿大捲製雪茄也被歸類於加拿大製造而不在禁運範圍內。兩位來自佛洛里達的議員立即表示他們將會向白宮提出這個潛在的漏洞。

(1959年十二月卡斯楚正在哈瓦那對群眾發表演說。大約一年之後，他成功推翻了總統Fulgencio Batista的政權。)

2月16號，總統的法律顧問警告要注意這種潛在規避法律的問題。禁運條款有明確禁止所有透過第三方地區轉運進入美國的古巴產品。白宮副檢察長Myer Feldman 也向總統報告如果來自古巴的原物料例如菸草，透過在其他地區加工製作後就可以視為該地區的產品。確實就可以規避對於古巴的禁運限制。

為了解決這種規避法律的問題，總統必須根據與敵國貿易法修改禁運條款並把規範延伸到第三方國家。但這可能會造成外交問題，這是否就會暗示與古巴有貿易關係的友國有通敵的情況？國務院認為貿然實施此舉會是個錯誤，應該先試著徵求加拿大以及墨西哥等國去解決此問題。白宮副檢察長向總統提出如果尋求未果古巴產品還是持續輸入國內，到時候就必須立即修改禁運規範。

對於管制以及禁運有管轄權的財政部則有不同的方案，為了回應哪些商品屬於禁運範圍美國財政部外國資產控制辦公室(OFAC)發表了聲明說「任何來自古巴的產品只要透過友善或是中立的第三國可以輸入國內，包含來自古巴的雪茄。」

此項聲明引發了許多來自佛洛里達坦帕雪茄產業的大力反彈抗議。禁運切斷了原本近每年約2700萬美元的菸草進口，重創了無論大小規模的雪茄製造商。這些菸草原本用於提供市場優異品質的雪茄商品，在這之後已經造成數百名雪茄工廠員工失業。現在美國的雪茄業面臨著又必須跟使用古巴菸草的雪茄競爭。美國雪茄製造商協會表示該政策引發了整個產業極大的恐慌。

協會以及其支持者快速組織了一系列的遊說活動希望迫使甘迺迪政府作出修正。在2月27日協會董事會通過決議譴責該規範是違背了禁運精神並與古巴政府做的黑箱協議，敦促政府應該快速的生效完整的禁運規範。三月初並向各級民意代表表達該決策對於整體產業造成的負面影響，呼籲國會應該完整的終止與古巴的直接或是間接貿易。3月12日國會議員William Cramer指出，OFAC造成了我選區的人民失去了工作，但是卡斯楚仍然可以透過這個漏洞去得金援。

在OFAC受到各方的施壓下，財政部長C. Douglas Dillon 必須要解決當下的這些問題。1962年3月21日，他向總統提交了一份冗長的備忘錄解釋財政部在管理古巴禁運上遇到的困難。尤其是第三方國家使用古巴菸草製造的雪茄產品。

Dillon說他觀察到這些使用古巴菸草製作的雪茄正以越來越快的速度流入美國市場。在過去的兩週內約有146,000支使用古巴菸草的雪茄從加納利群島運往美國。但前一年同時期此類的雪茄進口量只有10,500支。過去的兩週內就有約50,000支使用古巴菸草製成的雪茄從墨西哥進口，但在1961年從墨西哥進口的雪茄總數只有6000支。很顯然地造成這個現象的最大主因就是禁運的實施。

禁運造成的也不止於進口問題，菸草掮客開始把腦筋動到在古巴境外加工的菸葉。在沒有此類進口事務的監理單位前提下，部長也警告總統這類菸草產品也不適用於禁運的品項內容。

Dillon 向總統提出國會已經開始對雪茄造成的問題感到不耐煩，也希望總統理解來自國會、OFAC甚至是坦帕市議會的壓力。國務院跟財政部也承諾只要有發現古巴菸草製成的雪茄，政府部門都會立即採取行動。但部長也向甘迺迪坦承在現行法規下政府沒有辦法禁止透過合法方式進口的雪茄。

財政部長列出了幾種可行方案：

1. 我們可以只禁止雪茄的進口，這可以解決目前主要的困境。但進口含有來自古巴的原料(例如使用古巴鳳梨的罐頭)還是會造成問題。許多來自美國的境外公司還是持續採購來自古巴的原物料。
2. 是全面禁止輸入來自古巴的所有原料產品，包含菸草 。

甘迺迪最後批准了「選項2.」 ，並在1962年三月23日，由財政部宣布修改禁運條款，全面禁止進口來自古巴或由古巴製造的原物料以及其衍生產品有關的交易活動。紐約時報在一篇名為 「終止古巴禁運漏洞」的文章指出該宣告主要是加強對於禁運菸草產品上的調整。

A Stash of Four Million Cuban Cigars
偷藏四百萬支古巴雪茄

自營雪茄製造商以及其背後支持的政客都在慶祝著禁運的全面升級。新的限制方案確實削弱了這些第三方國家的吸引力。許多古巴雪茄製造商在1960年卡斯楚沒收雪茄產業後離開了古巴，他們開始在其他國家設立新的雪茄工廠並進口來自古巴的菸葉。突然原本可以為他們帶來豐厚利潤的雪茄突然變成美國市場上最不受歡迎的產品。

(參議員 George Smathers為甘凱迪點燃雪茄，稍後他立即向總統表達關於禁運漏洞的風險以及這會如何影響佛洛里達的雪茄產業。)

一家名叫 Menendez, Garcia y Cia的公司決定持續發展他們在美國的銷售，過去他們生產了著名的H. Upmann和Montecristo雪茄。他們設法將他們的訴求傳達到美國政府最高層- 甘迺迪總統本人。Alonso Menendez 與José Manuel Garcia 共同管理公司著的營運。曾在哈瓦那擁有H. Upmann工廠的Menendez負責監督雪茄的生產，Garcia則是負責業務銷售。1960年卡斯楚強迫癥收雪茄工廠後他們一無所有的離開並到西班牙的加納利群島重起爐灶。

根據政府資料顯示，他們製作的雪茄有部分是使用來自古巴的菸草。直到甘迺迪全面實施禁運之前，他們已經採購了足夠產出數百萬隻雪茄的古巴菸葉。在禁運開始實施的初期Carcia先生已經從包含美國等不同國家採購了足夠的古巴雪茄茄芯菸葉以及Candela 茄衣，總數約可以生產四百萬支的雪茄。1962年九月14日財政部長在一份秘密備忘錄中寫道，該年2月7日的那幾週前後有數以萬計的雪茄流入美國市場。並在3月23日禁運擴大實施之後嘎然而止。

身為一個精明的生意人，Garcia向西班牙政府求援。使西班牙官方要求美國財政部門為Menendez的公司提供許可執照，並許可在接下來的幾年內以每個月約進口20萬支的雪茄進入美國國內。Garcia提出了一個非常精闢的銷售策略，因為這些菸草是在禁運前採購的。所以阻斷這些菸草的進口並不會幫助阻斷卡斯楚的經濟外匯。

雖然財政部持續拒絕提供進口證明，但Garcia依舊極力推銷這些雪茄並聲稱它們不適合在其他地方銷售因為Candela菸葉是呈現綠色的。使用Candela茄衣製作的雪茄是專屬美國市場的特殊品項。在其他地區例如歐洲或是加拿大則沒有商業價值，只有美國市場才有它的市場價值。

也許是因為甘迺迪對於H. Upmann的知名熱愛，財政部長認為有必要向總統報告針對他們對於是否提供銷售許可的廣泛調查Candela 雪茄在美國市場外的銷售狀況。Dillon的備忘錄內容為白宮提供了一個可靠的參考案例，同時可以更了解在1960年代初期雪茄的定價。對於現在來說當時真的是一個物美價廉的美好年代。Garcia當時把Candela雪茄銷售到美國的平均價格是27美分，這比當時頂級的古巴雪茄還要貴了約7美分。為此Garcia辯解原因是因為加拿大的雪茄關稅較高，所以他們必須提高售價。財政部長Dillon最後認為儘管利潤較低但Garcia還是有能力在非美國市場販售他的雪茄，因此建議總統持續拒絕批准Garcia的申請。

1962年九月20日，甘迺迪的私人秘書向財政部長Dillon表示總統採納了他的建議。必須完全的圍堵這個在菸草產地上的禁運漏洞，總統並親自對運往美國市場的最後一批哈瓦那雪茄關上了大門。

60年過後的今天這些限制仍然存在。美國持續禁止進口古巴雪茄或任何使用古巴菸草的雪茄。數十年來，即便每任政府對於古巴的貿易制裁都有部分的調整。但是對於古巴菸草的禁運依然從未改變，就如同國務欽Rusk當初預測的。這場禁運的確會對美國的消費者帶來非常大的不便。K

原文出處